Ths. Nguyễn Công Minh

1. Đặt vấn đề

Tham vấn cộng đồng là một trong những nội dung bắt buộc trong quá trình lập báo cáo đánh giá tác động môi trường (ĐTM) theo Luật Bảo vệ môi trường 2020. Đây là công cụ pháp lý quan trọng nhằm bảo đảm sự tham gia của cộng đồng dân cư, cơ quan quản lý và các bên liên quan vào quá trình xem xét, dự báo, giảm thiểu tác động xấu đến môi trường từ các dự án đầu tư. Tuy nhiên, trong thực tiễn triển khai tại các địa phương, việc xác định “người chịu tác động trực tiếp” và phạm vi tham vấn khi dự án có hoạt động xả thải ra sông, hồ liên tỉnh vẫn còn nhiều cách hiểu khác nhau, dẫn đến khó khăn trong áp dụng pháp luật. Trong bối cảnh đó, việc phân tích các quy định trong nước kết hợp với kinh nghiệm quốc tế sẽ góp phần kiến nghị giải pháp phù hợp, khả thi.

2. Các vấn đề thực tế vướng mắc

2.1. Về xác định người chịu tác động trực tiếp

Luật Bảo vệ môi trường 2020 quy định đối tượng được tham vấn bao gồm cộng đồng dân cư, cá nhân chịu tác động trực tiếp bởi dự án đầu tư [1]. Nghị định 05/2025/NĐ-CP tiếp tục cụ thể hóa, yêu cầu tỷ lệ người tham gia, được tham vấn phải đạt từ 2/3 trở lên tổng số người chịu tác động trực tiếp [2]. Tuy nhiên, pháp luật chưa đưa ra định nghĩa rõ ràng về “người chịu tác động trực tiếp”. Trong thực tiễn, nhiều địa phương mặc nhiên coi toàn bộ dân cư thường trú tại thôn, tổ dân phố nơi dự án triển khai là đối tượng tham vấn, dẫn đến khối lượng công việc lớn, khó đảm bảo tỷ lệ 2/3 và làm phát sinh vướng mắc cho cả chính quyền lẫn chủ dự án.

Thực tế triển khai một số dự án hạ tầng ở miền Trung cho thấy: khi dự án đặt trạm xử lý nước thải gần khu dân cư, UBND xã đã [A1] yêu cầu lấy ý kiến toàn bộ các hộ trong thôn, trong khi chỉ một số hộ gần khu vực xả thải mới có nguy cơ chịu tác động trực tiếp. Điều này không chỉ gây khó khăn về thủ tục mà còn làm loãng hiệu quả tham vấn, bởi ý kiến của những hộ ngoài phạm vi tác động thực tế có thể không phản ánh đúng lợi ích bị ảnh hưởng [3].

2.2. Về tham vấn trong trường hợp xả thải vào sông, hồ liên tỉnh

Điểm b khoản 4 Điều 26 Nghị định 05/2025/NĐ-CP quy định: dự án có lưu lượng xả thải từ 10.000 m³/ngày trở lên, xả trực tiếp vào sông, hồ liên tỉnh thì phải tham vấn ý kiến của UBND cấp tỉnh liền kề [2]. Tuy nhiên, trong thực tiễn thẩm định, có ý kiến cho rằng dự án xả thải ở hạ lưu cũng phải tham vấn tỉnh thượng nguồn. Cách hiểu này không phù hợp với nguyên tắc quản lý tổng hợp lưu vực sông tại Điều 7 và Điều 8 Luật Bảo vệ môi trường 2020, bởi dòng chảy tác động theo hướng từ thượng lưu xuống hạ lưu, không lan ngược [1].

Ví dụ, tại lưu vực sông Cầu (giữa Bắc Ninh và Bắc Giang), khi một dự án giấy có kế hoạch xả thải tại hạ lưu đoạn sông thuộc Bắc Ninh, cơ quan thẩm định ban đầu yêu cầu tham vấn cả UBND Bắc Giang (thượng nguồn). Tuy nhiên, sau khi rà soát, Bộ Tài nguyên và Môi trường đã kết luận chỉ cần tham vấn tỉnh hạ lưu tiếp nhận nước thải, tức Bắc Ninh, để bảo đảm đúng bản chất tác động môi trường [4].

3. Đề xuất giải pháp thực hiện đúng luật hiện hành

3.1. Phân tích chi tiết về xác định “người chịu tác động trực tiếp” và tỷ lệ tham vấn 2/3

Vấn đề thực tế

Trong quá trình lập báo cáo đánh giá tác động môi trường (ĐTM), nhiều địa phương hiện đang áp dụng chưa thống nhất khái niệm “người chịu tác động trực tiếp”. Một số nơi mặc nhiên coi toàn bộ dân cư thường trú tại thôn hoặc tổ dân phố nơi dự án triển khai là “người chịu tác động trực tiếp”. Cách hiểu này dẫn đến yêu cầu lấy ý kiến tới 2/3 dân số toàn thôn, gây khó khăn cho công tác tham vấn vì số lượng đối tượng lớn, không phản ánh đúng nhóm người thực sự bị ảnh hưởng.

Phân tích và chứng minh bằng pháp luật

• Luật Bảo vệ môi trường 2020 – Điều 33 quy định: “Đối tượng được tham vấn bao gồm: a) Cộng đồng dân cư, cá nhân chịu tác động trực tiếp bởi dự án đầu tư; b) Cơ quan, tổ chức có liên quan trực tiếp đến dự án đầu tư.”.
• Luật Bảo vệ môi trường 2020 – Khoản 28 Điều 3 giải thích:“Cộng đồng dân cư là cộng đồng người sinh sống trên cùng địa bàn thôn, ấp, bản, làng, buôn, bon, phum, sóc, tổ dân phố hoặc điểm dân cư tương tự trên lãnh thổ nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam.”.
• Nghị định 05/2025/NĐ-CP – Điểm a khoản 1 Điều 26 quy định cụ thể:“Trường hợp cộng đồng dân cư, cá nhân không tham dự họp tham vấn thì phải lấy ý kiến thông qua hình thức gửi phiếu ý kiến; số lượng người tham dự họp lấy ý kiến và được tham vấn phải đảm bảo từ 2/3 trở lên trên tổng số người chịu tác động trực tiếp.”.

Các quy định trên cho thấy luật không yêu cầu phải lấy ý kiến 2/3 toàn bộ dân cư của một thôn hoặc tổ dân phố, mà chỉ nhấn mạnh “người chịu tác động trực tiếp” – tức là nhóm dân cư có nguy cơ bị ảnh hưởng thực sự từ các yếu tố môi trường của dự án (như khí thải, nước thải, tiếng ồn, độ rung, mùi). Việc các địa phương đồng nhất “người chịu tác động trực tiếp” với toàn bộ cộng đồng dân cư trong thôn là cách hiểu sai, dẫn đến mở rộng quá mức phạm vi tham vấn.

Giải pháp thực hiện đúng pháp luật hiện hành

• Thứ nhất, chủ dự án phối hợp với UBND cấp xã xác định ranh giới phạm vi chịu tác động trực tiếp, căn cứ trên bản đồ dự án, mô hình phát tán khí thải, phạm vi xả thải nước, tiếng ồn, rung, mùi.
• Thứ hai, lập danh sách cụ thể các hộ gia đình, cá nhân trong phạm vi chịu tác động trực tiếp. Danh sách này cần niêm yết công khai tại trụ sở UBND xã và nhà văn hóa thôn/tổ dân phố để đảm bảo tính minh bạch và cho phép người dân kiểm tra, đối chiếu.
• Thứ ba, tỷ lệ “2/3” chỉ được tính trên số hộ hoặc cá nhân trong danh sách chịu tác động trực tiếp đã xác định, không tính trên toàn bộ dân cư của thôn, tổ dân phố. Cách làm này vừa phù hợp với tinh thần Luật Bảo vệ môi trường 2020, vừa khả thi trong thực tiễn, đảm bảo quyền lợi của đúng nhóm đối tượng cần bảo vệ.

3.2. Về tham vấn ý kiến khi dự án có hoạt động xả thải vào sông, hồ liên tỉnh

Vấn đề thực tế

Quy định tại điểm b khoản 4 Điều 26 Nghị định số 05/2025/NĐ-CP nêu rõ: “Dự án đầu tư có tổng lưu lượng nước thải từ 10.000 m³/ngày trở lên, xả trực tiếp vào sông, hồ liên tỉnh thì phải tham vấn ý kiến của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh liền kề”. Tuy nhiên, trong thực tiễn áp dụng, nhiều địa phương còn lúng túng khi xác định phạm vi tham vấn: nếu dự án xả thải tại đoạn hạ lưu của con sông thì có cần phải tham vấn cả tỉnh thượng nguồn hay không.

Phân tích và chứng minh bằng căn cứ pháp luật

1. Quy định của Luật Bảo vệ môi trường 2020

• Điều 7 khoản 3 quy định: “Bảo vệ môi trường nước sông phải trên cơ sở tiếp cận quản lý tổng hợp theo lưu vực, phải gắn liền với bảo tồn đa dạng sinh học, bảo vệ môi trường thủy sinh, quản lý hành lang bảo vệ nguồn nước, khai thác và sử dụng hợp lý nguồn nước”.
• Điều 8 khoản 1 điểm a quy định: “Nội dung bảo vệ môi trường nước mặt bao gồm: thống kê, đánh giá, giảm thiểu và xử lý nước thải xả vào môi trường nước mặt”; khoản 1 điểm đ bổ sung: “Quan trắc, đánh giá chất lượng môi trường nước mặt, trầm tích sông liên quốc gia và chia sẻ thông tin phù hợp với quy định của pháp luật về bảo vệ môi trường, pháp luật và thông lệ quốc tế”.

Các quy định trên cho thấy việc quản lý chất lượng nước mặt phải dựa trên đặc điểm tự nhiên của dòng chảy. Do đặc thù thủy văn, tác động ô nhiễm lan truyền từ thượng nguồn xuống hạ lưu, chứ không theo chiều ngược lại.

1. Quy định của Nghị định số 05/2025/NĐ-CP

• Điểm b khoản 4 Điều 26 nêu rõ: “Dự án đầu tư có tổng lưu lượng nước thải từ 10.000 m³/ngày trở lên, xả trực tiếp vào sông, hồ liên tỉnh thì phải tham vấn ý kiến của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh liền kề”. Như vậy, đối tượng cần tham vấn là tỉnh liền kề có khả năng tiếp nhận trực tiếp nguồn thải, tức là các tỉnh hạ lưu chứ không phải thượng nguồn.
  1. Quy định tại Thông tư số 02/2022/TT-BTNMT (hướng dẫn một số điều của Luật BVMT và NĐ 08/2022/NĐ-CP) cũng nhấn mạnh trong công tác thẩm định ĐTM, cơ quan quản lý phải yêu cầu chủ dự án “xác định vị trí xả thải, đặc điểm nguồn tiếp nhận và phạm vi chịu tác động môi trường”. Đây là căn cứ kỹ thuật để chứng minh tỉnh nào thực sự cần được tham vấn.

Giải pháp thực hiện đúng luật

• Trong quá trình lập và thẩm định báo cáo ĐTM, cơ quan quản lý cần yêu cầu chủ dự án phân tích đặc điểm dòng chảy, hướng lan truyền và phạm vi ảnh hưởng của nguồn thải thông qua số liệu thủy văn, mô hình lan truyền chất ô nhiễm.
• Căn cứ vào kết quả đó, chỉ tham vấn ý kiến UBND cấp tỉnh liền kề ở hạ lưu – nơi có khả năng tiếp nhận trực tiếp nguồn thải và chịu tác động thực tế.
• Trường hợp dự án xả thải tại thượng nguồn, bắt buộc phải tham vấn tỉnh hạ lưu. Ngược lại, nếu dự án xả tại hạ lưu, không cần tham vấn tỉnh thượng nguồn vì không tồn tại cơ chế lan truyền ngược dòng.
• Để bảo đảm tính minh bạch, chủ dự án cần công khai bản đồ dòng chảy, phạm vi chịu tác động và biên bản tham vấn, đồng thời gửi kèm trong hồ sơ ĐTM để cơ quan thẩm định có căn cứ pháp lý khi phê duyệt.

4. Kết luận

Qua phân tích các quy định pháp luật hiện hành và thực tiễn triển khai, có thể thấy cơ chế tham vấn trong quá trình lập báo cáo đánh giá tác động môi trường (ĐTM) tại Việt Nam đã được quy định khá chặt chẽ nhưng vẫn còn tồn tại những vướng mắc khi áp dụng. Đối với vấn đề xác định “người chịu tác động trực tiếp” và tỷ lệ 2/3, thực tế nhiều địa phương đã hiểu sai và mở rộng phạm vi tham vấn sang toàn bộ dân cư của thôn, tổ dân phố, dẫn đến khó khả thi và không phản ánh đúng nhóm đối tượng thực sự bị ảnh hưởng. Cách hiểu này không phù hợp với tinh thần Điều 33 và Điều 3.28 của Luật Bảo vệ môi trường 2020 cũng như điểm a khoản 1 Điều 26 Nghị định 05/2025/NĐ-CP. Giải pháp đúng đắn là cần xác định cụ thể phạm vi chịu tác động dựa trên bản đồ dự án, mô hình lan truyền ô nhiễm [A3] và lập danh sách hộ dân bị ảnh hưởng trực tiếp, từ đó tính tỷ lệ 2/3 trên cơ sở danh sách này.

Đối với vấn đề tham vấn khi dự án có hoạt động xả thải vào sông, hồ liên tỉnh, quy định tại điểm b khoản 4 Điều 26 Nghị định 05/2025/NĐ-CP và các Điều 7, 8 Luật Bảo vệ môi trường 2020 khẳng định nguyên tắc quản lý theo lưu vực sông, trong đó tác động lan truyền theo hướng từ thượng nguồn xuống hạ lưu. Vì vậy, khi dự án xả thải ở hạ lưu thì không cần tham vấn tỉnh thượng nguồn, mà chỉ cần tham vấn các tỉnh liền kề ở hạ lưu – nơi có khả năng tiếp nhận trực tiếp dòng thải. Cách làm này vừa phù hợp với đặc điểm thủy văn tự nhiên, vừa bảo đảm tính khả thi và tuân thủ pháp luật.

TÀI LIỆU THAM KHẢO

[1] Quốc hội. (2020). Luật Bảo vệ môi trường số 72/2020/QH14 ngày 17/11/2020. Hà Nội: Nhà xuất bản Chính trị quốc gia.

[2] Chính phủ. (2025). Nghị định số 05/2025/NĐ-CP ngày 06/01/2025 sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 08/2022/NĐ-CP quy định chi tiết một số điều của Luật Bảo vệ môi trường. Hà Nội.

[3] Bộ Tài nguyên và Môi trường. (2023). Báo cáo tổng kết công tác thẩm định báo cáo ĐTM giai đoạn 2020–2022. Hà Nội.

[4] Bộ Tài nguyên và Môi trường. (2022). Kết luận thẩm định ĐTM dự án Nhà máy giấy tại Bắc Ninh – Lưu vực sông Cầu. Hà Nội.

[5] World Bank. (2017). Environmental and Social Framework. Washington, DC: World Bank.

[6] Asian Development Bank. (2009). Safeguard Policy Statement. Manila: ADB.

[7] Ministry of the Environment Japan. (1997). Environmental Impact Assessment Law. Tokyo: Government of Japan.

[8] Ministry of Environment Korea. (2007). Environmental Impact Assessment Act. Seoul: Government of the Republic of Korea.

[9] European Union. (2014). Directive 2014/52/EU amending Directive 2011/92/EU on the assessment of the effects of certain public and private projects on the environment. Brussels: EU.